lundi 10 juillet 2017

Les circonstances dans lesquelles l'adoption par une municipalité d'un règlement engagera sa responsabilité civile

par Karim Renno
Renno Vathilakis Inc.

Contrairement à ce que pourraient croire certaines, les villes et municipalités du Québec ne jouissent pas d'une immunité absolue dans l'exercice de leur pouvoir réglementaire (il est temps pour vous tous d'avoir des flashbacks à votre première année de droit et la discussion sur l'affaire Roncarelli...). En effet, lorsqu'une ville ou municipalité exerce son pouvoir de mauvaise foi ou pour des fins illégitimes, sa responsabilité sera engagée. L'Honorable juge Pierre Journet fait un bel exposé des règles juridiques applicables dans l'affaire Boutique de golf Gilles Gareau inc. c. Municipalité de Saint-Colomban (2017 QCCS 2689).



La Demanderesse dans cette affaire exploite un club de golf dans la municipalité défenderesse. Insatisfaite de la performance financière du club, elle décide en 2013 qu'elle désire fermer celui-ci et procéder à des lotissements de l'ancien terrain pour fins de revente.

Bien que son projet est conforme à la réglementation municipale alors en vigueur, son projet ne verra pas le jour. En effet, le conseil municipal, à travers une série de mesures qui ne sont pas à son honneur si l'on se fie au récit factuel fait par le juge Journet, interviendra pour faire échec au projet en changeant le zonage.

La Demanderesse intente donc des procédures alléguant que la Défenderesse a agi de mauvaise foi et de manière abusive envers elle, la tenant dans l’ignorance des changements envisagés alors qu’elle avait déjà déposé une demande de permis de lotissement conforme au zonage. Elle allègue également que la mesure est discriminatoire puisqu'elle la vise exclusivement. Elle demande donc l’annulation du règlement et l’indemnisation compensatoire pour son immeuble expropriée de manière déguisée.

Avant d'ultimement conclure à abus de pouvoir et mauvaise foi de la part de la Défenderesse, le juge Journet passe en revue les principes juridiques applicables. Il souligne à cet égard que la bonne foi doit guider les démarches réglementaires et qu'une ville ou municipalité sera tenue responsable des dommages causés lorsque ce ne sera pas le cas:
[112]     Les tribunaux ont eu à étudier des conséquences de modifications réglementaires afin d’établir les conséquences pécuniaires de telles décisions. 
[113]     Dans l’arrêt de Finney c. Barreau du Québec 2004 CSC 36 (CanLII), 2004, CSC 36, la Cour suprême devait décider de la faute intentionnelle incluant la mauvaise foi.  Elle concluait par l’affirmative lors d’une demande de dommages punitifs réclamés en vertu de l’article 49 de la Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c. C-12. 
[114]     Le plus haut Tribunal ajoutait : 
« Ces difficultés montrent néanmoins que la notion de mauvaise foi peut et doit recevoir une portée plus large englobant l’incurie ou l’insouciance grave.  Elle inclut certainement la faute intentionnelle, dont le comportement du procureur général du Québec, examiné dans l’affaire Roncarelli c. Duplessis, 1959 CanLII 50 (SCC), [1959] R.C.S. 121, représente un exemple classique.  Une telle conduite constitue un abus de pouvoir qui permet de retenir la responsabilité de l’État ou parfois du fonctionnaire.  Cependant, l’insouciance grave implique un dérèglement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir, à tel point qu’on peut en déduire l’absence de bonne foi et présumer la mauvaise foi.  L’acte, dans les modalités de son accomplissement, devient inexplicable et incompréhensible, au point qu’il puisse être considéré comme un véritable abus de pouvoir par rapport à ses fins.  (Dussault et Borgeat, op cit., p. 485).  Notre Cour semble avoir retenu une semblable conception dans l’arrêt Chaput c. Romain, 1955 CanLII 74 (SCC), [1955] R.C.S. 834.  Dans cette affaire, la responsabilité civile de policiers provinciaux qui avaient interrompu une assemblée de Témoins de Jéhovah avait été reconnue.  Malgré l’immunité accordée aux policiers par une loi provinciale pour les actes accomplis de bonne foi dans l’exécution de leurs fonctions, le juge Taschereau avait conclu que la négligence incompréhensible des policiers ne permettait plus de considérer qu’ils étaient de bonne foi (p.844).  (Voir aussi, bien que dans le contexte d’une action en nullité de règlement municipal, les remarques du juge Pratte dans l’arrêt Corporation de St-Joseph de Beauce c. Lessard, [1954] B.R. 475, p. 479).  Par ailleurs, le rejet d’actions pour absence de preuve de mauvaise foi et l’importance attachée à ce facteur dans des affaires particulières ne signifient pas pour autant que seule l’existence d’une faute intentionnelle, fondée sur l’intention subjective du décideur, permet de conclure à la mauvaise foi du décideur (voir concernant des cas de faute intentionnelle : Deniso Lebel Inc., précité; Directeur de la protection de la Jeunesse c. Quenneville, 1997 CanLII 10263 (QC CA), [1998] R.J.Q. 44 (C.A.), autorisation de pourvoi refusée, [1998] 1 R.C.S. xiii). 
[115]     La même année, la Cour Suprême signait un autre arrêt d’importance pour le dossier sous étude.  Dans Entreprises Sibeca inc. c. Frelighsburg 2004 CSC 61 (CanLII).  La Cour réitérait qu’en matière de réglementation, une municipalité bénéficie d’un grand pouvoir discrétionnaire qui ne peut entraîner sa responsabilité si elle agit de bonne foi. 
[116]     Ce n’est qu’en cas de mauvaise foi que le Tribunal pourra intervenir pour dicter la prise en considération d’un intérêt particulier comme celui de la demanderesse ou encore d’agir comme arbitre entre les parties.  Comme le souligne le juge LeBel dans l’affaire Finney c. Barreau du Québec, 2004 2 RCS 17, 2004 CSC 36 (CanLII), la mauvaise foi peut avoir un contenu qui dépasse la faute intentionnelle (par. 39) : 
La notion de mauvaise foi inclut certainement la faute intentionnelle, dont le comportement du procureur général du Québec, examiné dans l’affaire Roncarelli c. Duplessis, 1959 CanLII 50 (SCC), [1959] R.C.S. 121, représente un exemple classique.  Une telle conduite constitue un abus de pouvoir qui permet de retenir la responsabilité de l’État ou parfois du fonctionnaire.  Cependant, l’insouciance grave implique un dérèglement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir, à tel point qu’on peut en déduire l’absence de bonne foi et présumer la mauvaise foi.  L’acte, dans les modalités de son accomplissement, devient inexplicable et incompréhensible, au point qu’il puisse être considéré comme un véritable abus de pouvoir par rapport à ses fins… 
D’autre part la Cour ajoute dans Sibeca : 
Cette interprétation du concept de mauvaise foi permet d’englober non seulement les actes qui sont délibérément accomplis dans l’intention de nuire, ce qui correspond à la mauvaise foi classique, mais aussi ceux qui se démarquent tellement du contexte législatif dans lequel ils sont posés qu’un tribunal ne peut raisonnablement conclure qu’ils l’ont été de bonne foi.  Ce qui paraît être une extension de la mauvaise foi n’est, en quelque sorte, que l’admission en preuve de faits qui correspondent à une preuve circonstancielle de la mauvaise foi à défaut par la victime de pouvoir en présenter une preuve directe.  
On peut conclure de cette analyse que l’immunité de droit public attachée à l’exercice du pouvoir législatif et réglementaire peut être intégrée dans le régime de responsabilité applicable aux organismes publics.  La formulation de l’art. 1457 du Code civil du Québec permet d’incorporer l’obligation faite au demandeur de démontrer que le corps public a agi de mauvaise foi ou dans des circonstances qui font conclure à sa mauvaise foi. 
[117]     L’arrêt Boyd Builders établit cependant le principe de la présomption de mauvaise foi et du renversement du fardeau de preuve. 
La Cour s’exprime comme suit : 
[TRADUCTION]  Suivant les dispositions du par. 30(9) de la Loi sur l’aménagement du territoire, le règlement ne produit pas ses effets tant qu’il n’a pas été approuvé par la commission des affaires municipales.  Par conséquent, lorsque Boyd Builders Limited a demandé un permis de construction et, après le rejet de cette demande, une ordonnance de faire exigeant qu’on lui délivre un tel permis, il n’existait aucun règlement valide et en vigueur en prohibant la délivrance.  Boyd Builders Limited possédait donc un droit prima facie à ce permis et, après qu’on lui eut refusé le permis en question, un droit prima facie à une ordonnance de faire en intimant la délivrance.  Ce droit ne peut être refusé que si la municipalité démontre qu’elle possède clairement un plan de zonage du quartier qu’elle met en œuvre de bonne foi et avec diligence. 
[118]     Le Tribunal souligne la similitude des faits et circonstances relatés dans l’arrêt Boyd Builders avec la demande sous étude. 
[119]     L’arrêt détermine les droits de la demanderesse à la date du dépôt de sa demande et impose à la municipalité le fardeau de preuve de bonne foi lorsqu’elle a modifié le règlement après le dépôt de la demande de permis. 
[120]     Le Tribunal n’a pas reçu une telle preuve de la municipalité de Saint-Colomban.  Les faits démontrent qu’elle a agi de façon abusive. 
[121]     Un arrêt de la Cour d’appel représente des similitudes importantes avec les faits sous étude. 
[122]     Dans Montréal (Ville de) c. Benjamin 2004 CanLII 4459 (QC CS), 2004 CanLII 4459 (QCCA)
Le premier juge a eu raison de décider qu’il ne s’agit pas ici d’une expropriation proprement dite :  la défenderesse ne s’est pas emparée de l’immeuble ni du terrain appartenant à la demanderesse.  Elle a fait pire :  elle l’a privée de l’usage de son droit de propriété, elle en a totalement annihilé l’exercice sans pour cela le compenser par une indemnité quelconque et sans la dispenser du paiement des taxes sur la partie du terrain rendue inutilisable.  
Dans le même sens, on peut citer les propos du juge en chef Tremblay dans l’affaire Sula c. Duvernay (Cité de), alors qu’un terrain auparavant sujet à un «zonage résidentiel» était affecté d’un «zonage parc» :  
Un règlement qui ne permet à un propriétaire aucun usage de son terrain n’est pas un règlement de zonage, mais une expropriation.  
Je suis donc d’avis que le premier juge a eu raison, dans les circonstances fort particulières de cette affaire, de conclure à une expropriation déguisée.  
En matière d’expropriation, il a toujours été reconnu qu’on devait évaluer l’immeuble sous l’angle le plus avantageux pour l’exproprier.  Ce principe de la «valeur à l’exproprié» a été appliqué constamment depuis près d’un siècle.  Il a été repris, à au moins trois reprises, par notre Cour au cours des dernières années. 
[123]     Dans l’arrêt Sula c. Cité de Duvernay, 1970 C.A. 234, la Cour ajoutait des propos pertinents au litige sous étude : 
Le résultat de ce règlement, du commun accord des parties à l’audience, est de permettre au public d’utiliser ces lots comme parc.  Ils faisaient auparavant partie d’une zone résidentielle.  
Sula est propriétaire de ces trois lots.  Il prétend que le règlement est illégal, inconstitutionnel et ultra vires en plus de spolier le demandeur et de faire de ses lots un parc sans procéder par expropriation et indemnité, et qu’il est aussi discriminatoire en ce qu’il s’applique uniquement aux lots du demandeur sans s’appliquer aux autres lots de la même zone. 
La Cour ajoutait: 
Dans le cadre des travaux d’aménagement du parc, Côte St-Luc érige une clôture autour du parc qui inclut le terrain de Benjamin, y installe un lampadaire et construit un sentier qui empiète de quelques pieds sur la propriété en question.  La ville installe également des poteaux sur lesquels sont fixées des enseignes qui indiquent l’emplacement du parc sans y exclure le terrain de Benjamin.  
En toute théorie, les arguments de l’avocate de la ville sont bien fondés :  
L’action en annulation d’un règlement est le remède approprié dans le cas d’un zonage indûment restrictif;  
L’annulation du règlement fait disparaître le préjudice subi par le propriétaire de l’immeuble;  
Ce recours doit s’exercer en temps utile.  
Toutefois, les faits de l’espèce sont tout à fait particuliers.  J’estime que l’intervention de la Cour supérieure était justifiée principalement pour deux motifs :  
Le comportement de la ville constitue un abus de droit;  
Le rejet du recours de Benjamin aurait mené à un résultat absurde et aurait créé à son endroit une injustice grave.  
L’avocate de la ville plaide qu’il est possible de remettre les parties dans l’état antérieur puisqu’il n’y a pas de construction importante sur le terrain de Benjamin.  Même alors, l’intimé serait privé de tout usage de son terrain.  
Si la ville ne désire pas utiliser le terrain de Benjamin pour les fins d’un parc public, elle aurait dû modifier le règlement de zonage pour permettre un usage résidentiel puisque tous reconnaissent que telle est maintenant la vocation de ce secteur.  Or, la ville, durant toutes ces années, a refusé ou a négligé de modifier le règlement de zonage.  
Si le règlement de zonage n’est pas modifié, Benjamin aura pour seul privilège de droit de payer des taxes sur un terrain qu’il ne pourra ni utiliser ni vendre.  
Sans nécessairement prêter des intentions aussi machiavéliques aux membres du conseil municipal de Côte St-Luc durant cette période, il n’en reste pas moins que tel serait maintenant le résultat puisque, dans les faits, Côte St-Luc est la seule qui pourrait utiliser ce terrain.  
Une ville ne peut s’emparer de la propriété d’un citoyen sans l’indemniser; elle ne peut davantage le placer dans une situation telle qu’il soit tenu de lui céder sa propriété sans une juste contrepartie.  
À mon avis, la ville a commis un abus de droit à l’égard de Benjamin.  Si le recours de ce dernier devait être rejeté, le résultat serait absurde puisqu’on devrait s’en remettre à la bonne volonté de la ville qui pourrait éventuellement exproprier le terrain; or, cette bonne volonté ne s’est pas manifestée au cours des quatorze dernières années.  
Les commentaires du juge Rinfret dans l’affaire Corporation de la ville de Dorval c. Sanguinet Automobile Limitée trouvent ici pleine application.  
Le conseil a donc le pouvoir de «prescrire …l’usage de tout immeuble » qui se trouve dans les zones qu’il a créées.  Qu’a-t-il fait dans le cas présent ? En zonant comme parc l’immeuble de Sula il a prétendu permettre l’usage du terrain par le public.  Il n’a pas prescrit l’usage que Sula pourra faire de son bien.  Il lui en a défendu l’usage.  Il n’a pas plus de droits sur son terrain que toute autre personne.  Il est impensable que le législateur ait eu l’intention de permettre à une municipalité, sous le couvert d’un règlement de zonage, d’exproprier le terrain de Sula sans l’indemniser, contrairement à l’article 407 C.C.  Prescrire ou réglementer l’usage, ce n’est pas de défendre.  Comme disait M. le juge Abbott de la Cour suprême du Canada, dans Cité de Sillery v. Sun Oil co. Ltd et The Royal Trust Co. et le Conseil des Ports nationaux et Blushenbaum, «any zoning by-law is discriminatory in the sense that it forbids the construction et certain types of buildings, or the carrying on of certain activities in a zoned area, and permit others.»  Un règlement qui ne permet à un propriétaire aucun usage de son terrain n’est pas un règlement de zonage, mais une expropriation.  
Je suis d’avis que le règlement attaqué est illégal.  
Il est donc évident et contenu à la preuve que les trois lots en question étaient propriété privée appartenant au demandeur appelant.  
Il n’est pas moins évident qu’en vertu du règlement 552, ces mêmes lots sont désignés «parc», c’est-à-dire propriété publique à l’usage de tous les citoyens de Duvernay.  
Pour les fins de la présente instance, il importe peu que les lots aient été antérieurement classés résidentiels;  il demeure que des lots naguère privés sont par l’effet du règlement, devenus publics et que l’ancien propriétaire est maintenant privé de son droit de propriété.  
Il ne fait par ailleurs pas de doute dans son esprit qu’il y a eu discrimination à l’égard du demandeur appelant puisque le règlement ne touche qu’aux lots lui appartenant et ceci, à mon avis, constitue de la part de la cité intimée un abus de pouvoir équivalent à fraude ayant pour effet une injustice flagrante quant au demandeur.  
Il ne suffit pas en effet que toutes les formalités requises pour la passation d’un règlement aient été suivies pour rendre parfait un règlement; encore faut-il que la municipalité en question ait le pouvoir nécessaire pour l’édicter.  
Comme le démontre dans ses notes, M. le juge en chef, en se basant sur l’article 426 de la Loi des cités et villes, le Conseil n’avait que le pouvoir de «prescrire l’usage de tout immeuble»; il a abusé de ce pouvoir pour en fait confisquer et ce, sans rémunération pour le propriétaire, les lots en question. 
[124]     Par l’adoption de la réglementation municipale visant la zone C-3-093, la Municipalité a non seulement visé la seule propriété de la demanderesse, mais elle a aussi agi de façon à empêcher la demanderesse d’utiliser sa propriété comme elle en avait le droit.
Référence : [2017] ABD 271

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