jeudi 5 décembre 2013

Le silence d'une autorité réglementaire ne peut donner ouverture à la défense d'erreur provoquée par une personne en autorité

par Karim Renno
Irving Mitchell Kalichman s.e.n.c.r.l.

En matière d'infraction réglementaire, le droit canadien reconnaît comme moyen de défense l'erreur provoquée par une personne en autorité. L'exemple classique est celui d'une agence administrative qui indique à une personne qu'un certain comportement est acceptable alors que cette information est erronée. Dans la décision rendue récemment pas la Cour suprême du Canada dans La Souveraine, Compagnie d'assurance générale c. Autorité des marchés financiers (2013 CSC 63) se posait la question très intéressante de savoir si le silence d'une autorité réglementaire peut créer une telle erreur et donner ouverture à ce moyen de défense.
 

Dans cette affaire,   l'Appelante se pourvoit contre une décision de la Cour d'appel du Québec. Ce dernier jugement a accueilli l’appel formé par l’Intimée contre un jugement de la Cour supérieure qui avait infirmé une décision de la Cour du Québec déclarant l'Appelante coupable d’avoir commis à 56 reprises l’infraction définie à à l’art. 482 de la Loi sur la distribution de produits et services financiers.
 
L’Appelante est une société d’assurance albertaine, dûment inscrite auprès de l’AMF en vertu de la Loi sur les assurances et autorisée à vendre des produits d’assurance au Québec.  Elle offre ses produits via plusieurs courtiers à travers le Canada. Un de ces courtiers est Flanders Insurance Management and Administrative Services Ltd., entreprise basée à Winnipeg. Comme il n'est pas inscrit auprès de l’AMF, il n’était pas autorisé à offrir des produits d’assurance au Québec.
 
Je reproduis textuellement le reste de la trame factuelle décrite par l'Honorable juge Wagner (qui rend le jugement de la majorité):
[5] En 2004, ce courtier négocie et délivre pour le compte de l’appelante une police-cadre d’assurance à l’assuré, GE Financement Commercial aux Détaillants Canada (« GE »), pour assurer les inventaires des biens financés par cette dernière, à savoir des véhicules récréatifs chez différents concessionnaires situés partout au Canada.  De ce groupe, 56 concessionnaires ayant leur établissement au Québec ont adhéré à la police-cadre, strictement pour assurer la partie de leur inventaire soumise à la garantie de GE. Le courtier a par la suite délivré à chacun des adhérents québécois un certificat individuel d’assurance qui désigne GE à titre d’« assuré » et le concessionnaire comme « titulaire du certificat ».  Il convient d’ajouter que les primes d’assurance sont payées directement au courtier par GE, qui les facture mensuellement aux concessionnaires. Toute indemnité payable par l’appelante à la suite de la réalisation d’un risque garanti est encaissée directement par GE en Ontario.   
[6]                              Une entreprise concurrente de Flanders qui occupait le même rôle que ce courtier auparavant, dépose une plainte auprès de l’AMF et allègue, entre autres, que Flanders exerce ces activités au Québec sans détenir les permis requis. Le 13 janvier 2005, l’AMF entreprend son enquête. 
[7]                              En avril 2005, l’AMF demande à l’appelante certaines informations sur ses rapports commerciaux avec Flanders et GE, ainsi que sur les produits d’assurance garantissant les inventaires financés par GE pour le compte des concessionnaires situés au Québec.  
[8]                              Le 10 juin 2005, l’appelante répond par écrit que, selon elle, la question des permis ne pose pas problème car GE, le client de Flanders, a son siège social en Ontario. L’appelante ajoute que la police-cadre d’assurance a été négociée et conclue en Ontario et que les primes d’assurance sont payées directement à Flanders par GE. L’appelante précise également qu’en cas de sinistre, l’indemnité est payable directement à GE, et non au concessionnaire. À la même occasion, l’appelante transmet à l’AMF la liste des concessionnaires québécois qui ont adhéré à la police-cadre délivrée à GE.  
[9]                              Le 25 août 2005, Flanders sollicite les concessionnaires québécois pour renouveler leurs certificats d’assurance individuels respectifs. 
[10]                          Au mois de janvier 2006, l’AMF dépose 56 constats d’infraction contre l’appelante. Il s’agit de la première « communication » entre les parties depuis la dernière lettre transmise par l’appelante le 10 juin 2005.
La question qui se pose est celle de savoir si le silence de l'AMF après avoir reçue la réponse de l'Appelante en juin 2005 a induit cette dernière en erreur. En effet, l'on pourrait croire, en l'absence de réponse, que l'AMF avait conclu qu'il n'y avait pas de contravention à la loi.

Au nom de la majorité de la Cour, le juge Wagner rejette la possibilité que le silence d'une autorité réglementaire puisse donner ouverture à la défense d'erreur provoquée par une personne en autorité:
[63]                          En ce qui concerne sa prétention relative à une situation juridique inexistante, l’appelante réitère sa conviction que l’inscription de Flanders auprès de l’AMF n’était pas nécessaire dans les circonstances. Son erreur de fait serait fondée sur plusieurs autres éléments. L’appelante explique notamment que l’absence de réponse de la part de l’AMF à sa lettre explicative du 10 juin 2005 l’a indûment rassurée sur le caractère légal de ses opérations commerciales. De plus, les avis juridiques des juristes agissant pour Flanders, ainsi que la reconnaissance de la légalité de ses opérations dans toutes les autres provinces canadiennes, l’ont également confortée dans son appréciation de la situation à cet égard. Finalement, le rôle accessoire et minimal réservé aux concessionnaires québécois dans les opérations commerciales complexes se déroulant essentiellement en Ontario appuyait le caractère raisonnable de sa croyance :  la police-cadre avait été négociée et signée en Ontario, le client « principal », GE, avait son siège social dans cette province, les primes d’assurance étaient payées directement par GE à Flanders, sise à Winnipeg, et toute indemnité éventuelle était payable directement à GE en Ontario. Bref, il était raisonnable pour l’appelante de croire à la légalité de son mode d’exploitation des produits d’assurance en cause. 
[64]                          À mon avis, les arguments soulevés par l’appelante ne mènent qu’à une seule conclusion : il s’agit d’une erreur de droit. Je constate d’ailleurs qu’elle ne prétend pas avoir cru à une situation juridique inexistante et, en même temps, à un état de faits inexistant. Elle affirme plutôt avoir erronément cru à l’existence d’une situation juridique en raison d’un état de faits qui existait bel et bien. Elle prétend qu’à tout le moins, sa croyance en cette situation juridique inexistante était justifiée et devait être excusée au regard de la réalité factuelle ainsi décrite.  
[65]                          À cet égard, je partage l’opinion du juge Cournoyer selon laquelle « [l]e seul silence de l’AMF ne peut transformer une erreur de droit en erreur mixte de fait et de droit » (par. 232). Je rappelle également que dans l’état actuel du droit au Canada, aussi raisonnable que puisse être une erreur de droit, contrairement à l’erreur de fait et à l’exception fondée sur une erreur de droit provoquée par une personne en autorité, cette erreur de droit ne peut servir de défense valable dans le cas d’une infraction de responsabilité stricte. Dans l’affaire Molis c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 356, le juge Lamer souligne :  
. . . l’arrêt Sault Ste-Marie parle de la défense de diligence raisonnable par rapport à l’accomplissement d’une obligation imposée par la loi et non par rapport aux recherches sur l’existence d’une interdiction ou sur son interprétation. [p. 364] 
[66]                          Puisque l’erreur invoquée par l’appelante est une pure erreur de droit, je conclus que son argument fondé sur l’erreur mixte de droit et de fait doit être écarté et que la défense de diligence raisonnable n’est pas recevable en l’espèce. 
[...] 
[78]                          L’organisme de réglementation en cause dans cette affaire, à savoir l’AMF, n’est pas tenue par la loi de répondre ou de renseigner ceux et celles visés par cette loi quant à leurs droits et obligations, si bien qu’en l’espèce, il n’était pas raisonnable pour l’appelante de considérer le silence de l’AMF en tant que confirmation de son interprétation de ladite loi. Cela dit, l’attitude de l’AMF laisse néanmoins songeur. Néanmoins, sans témoigner de la plus grande transparence qui doit normalement guider les actions d’un organisme de réglementation et aussi regrettable qu’elle puisse être, l’attitude de l’AMF ne saurait en l’espèce être assimilée à de l’abus ou de la mauvaise foi de sa part.
Dissidente, l'Honorable juge Abella aurait elle acceptée la défense d'erreur provoquée par une personne en autorité:
[123] Depuis l’arrêt Sault Ste. Marie, un nouveau moyen de défense s’est développé en matière d’infractions de responsabilité stricte : l’erreur provoquée par une personne en autorité. Cette défense a été reconnue pour la première fois par le juge en chef Lamer dans ses motifs concordants dans l’arrêt R. c. Jorgensen, [1995] 4 R.C.S. 55 : 
L’erreur de droit provoquée par une personne en autorité existe à titre d’exception à la règle selon laquelle l’ignorance de la loi ne constitue pas une excuse [. . .] [L]a complexité des règlements actuels permet de présumer qu’un citoyen responsable ne peut raisonnablement avoir une connaissance approfondie du droit. Toutefois, cette complexité ne justifie pas le rejet d’une règle qui encourage les citoyens à devenir responsables et le gouvernement à rendre publiques les règles de droit, et qui constitue un fondement essentiel de la primauté du droit. La multiplicité des règlements est un motif qui permet de créer une exception limitée à la règle selon laquelle l’ignorance de la loi n’est pas une excuse. [par. 25] 
[...] 
[127]                      Jusqu’à maintenant, la défense fondée sur l’erreur provoquée par une personne en autorité n’a été invoquée que dans des cas où la personne en autorité a concrètement fourni des renseignements erronés à l’accusé.  Autrement dit, on a considéré que ce moyen de défense exigeait une conduite de nature active de la part de la personne en autorité.  À mon avis toutefois, aucun principe ne justifie d’exclure une conduite de nature plus passive, par exemple le silence d’une personne en autorité.  En effet, dans certaines circonstances, un tel silence pourrait raisonnablement être interprété comme une approbation ou une « incitation ».  C’est particulièrement le cas si le silence survient dans le contexte d’activités réglementées requérant manifestement célérité.  Punir une entité réglementée qui avait besoin d’une réponse en temps utile de la part de l’organisme de réglementation et qui, raisonnablement, s’est fiée au silence de ce dernier, a pour effet de perpétuer l’injustice même qui est à l’origine de la reconnaissance de moyens de défense opposables aux infractions de responsabilité stricte : les déclarations de culpabilité prononcées contre des personnes moralement innocentes. 
[128]                      Les six éléments de la défense fondée sur l’erreur provoquée par une personne en autorité reposent sur le principe général selon lequel un individu ne doit pas être déclaré coupable lorsque la conduite d’une personne en autorité l’a amené à se fonder sur une interprétation raisonnable, mais incorrecte, du droit applicable.  L’analyse correspondante dans les cas où l’accusé s’est appuyé sur le silence d’une personne en autorité consiste à se demander si ce silence a eu pour effet d’amener l’accusé à se fonder sur une interprétation raisonnable, mais incorrecte, du droit applicable.  Pour paraphraser le juge LeBel dans Lévis, il sera nécessaire de démontrer non seulement que l’« avis » inféré du silence était raisonnable, mais aussi qu’il était raisonnable de s’y fier dans les circonstances. 
[129]                      Par conséquent, lorsque le tribunal apprécie la conduite passive d’une personne en autorité, il doit se demander si une personne raisonnable se trouvant dans la situation de l’accusé se serait attendue à ce que la personne en autorité l’informe en temps utile que son interprétation de la loi était incorrecte.  Les responsabilités exercées par la personne en autorité ainsi que le domaine et la complexité du règlement en litige devront être examinés, tout comme la mesure dans laquelle l’accusé pouvait raisonnablement s’attendre à recevoir en temps utile une réponse lui permettant d’exercer ses activités.  Si une entité chargée de la supervision d’un secteur réglementé omet de manière inexplicable de réagir relativement promptement à une affirmation erronée de l’accusé, elle partage la « responsabilité » à l’égard de l’ignorance de la loi de l’accusé (Jorgensen, par. 36).  En pareilles circonstances, il me semble particulièrement malvenu pour ce même organisme de réglementation de porter des accusations contre une personne qui s’est raisonnablement fondée sur son silence.
Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/1cbWHbZ

Référence neutre: [2013] ABD 485

Autre décision citée dans le présent billet:

1. R. c. Jorgensen, [1995] 4 R.C.S. 55.

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