Le défaut d'obtenir un permis de construire ou d'occupation requis par un règlement municipal n'empêchera pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis lorsque l'implantation de la construction ou de l'usage est conforme à la réglementation au moment de son introduction

par Karim Renno
Irving Mitchell Kalichman s.e.n.c.r.l.

Lorsqu'un usage est fait sans le permis requis par la réglementation municipale applicable, doit-on en conclure qu'il ne pourra jamais exister de droits acquis à l'égard de cet usage? C'est l'épineuse question que devait trancher la Cour d'appel dans Terrebonne (Ville de) c. Bibeau (2013 QCCA 587).

Les faits de l'affaire sont relativement simples. L'Intimé a acquis, de 1976 à 1992, six lots contigus situés sur l'actuel territoire de la Ville de Terrebonne. Dès 1976, l'Intimé y garde des chevaux et les accessoires nécessaires à leur entretien sur ses lots. Au fil des années, l'ensemble des terrains de l'intimé a toujours été clôturé et l'espace réservé aux chevaux est délimité par un enclos.

Depuis leur acquisition, les lots en question ont été touchés par six règlements de zonage différents. La dernière modification est entrée en vigueur en 2005. L'Appelante fait valoir que l'utilisation présente des lots n'est pas conforme au zonage pertinent. L'Intimé rétorque qu'il bénéficie de droits acquis sur ses lots quant à la garde de ses chevaux.

 

Dans le jugement de première instance, l'Honorable juge Jean-François de Grandpré souligne que, lors de leur acquisition, les lots visés par la requête de l'Appelante se situaient tous en zone agricole. Il conclut que la garde de chevaux et des bâtiments nécessaires à leur entretien était permise par les règlements municipaux en vigueur à l'époque. Il constate que depuis 1976 l'usage des lots n'a pas changé et n'a pas été interrompu. Le juge conclut donc que l'usage des lots est protégé par droits acquis.

 

En appel, l'Appelante fait valoir que cette conclusion était erronée puisque l'usage pour lequel l'Intimé plaide les droits acquis devait faire l'objet d'un permis municipal à l'époque pertinente. En l'absence d'un tel permis, l'usage n'a jamais été légal et aucun droit acquis ne peut bénéficier à l'Intimé.

 

La Cour doit donc déterminer si, en l'absence d'un tel permis, l'Intimé peut bénéficier de droits acquis. Après analyse de la jurisprudence pertinente, la Cour en vient à la conclusion que la position de l'Appelante n'est pas fondée. Dans la mesure où l'activité intiale était permise par le zonage en vigueur à l'époque, l'Intimé peut bénéficier de droits acquis même s'il n'avait pas le permis nécessaire à l'époque:

[24]        En 2002, dans l’arrêt Frelighsburg c. Entreprises Sibeca inc., notre Cour conclut que des droits acquis peuvent naître au moment du changement de réglementation, si le propriétaire démontre qu'il détient un permis conforme ou qu'une construction a déjà commencé ou qu'un usage est réellement exercé. Dans cette affaire, les permis de construction étaient périmés et la construction n'avait pas commencé, faisant en sorte que l'usage n'était pas implanté au moment de la modification réglementaire. La juge Mailhot écrivait : 

[81] En préconisant la doctrine des droits acquis, le législateur a voulu protéger l'usage préexistant.  Comme il s'agit d'une dérogation à la réglementation d'urbanisme adoptée par une municipalité dans l'intérêt public, le tout doit être interprété de manière restrictive.  

[…]  

[83] La règle générale veut que le droit de propriété à lui seul ne confère aucun droit acquis. Pour obtenir gain de cause, l'on doit prouver plus qu'une simple intention. On doit être en présence d'un permis conforme ou d'une construction déjà débutée ou d'un usage réellement exercé.  

[84] En l'espèce, l'avis de motion, décrétant un changement relativement aux chemins publics a été déposé le 5 avril 1994. À cette date, les permis de construction de Sibeca étaient expirés depuis quatre jours. Aucune demande de renouvellement n'a été déposée auprès de la municipalité. Ainsi, comment l'entreprise intimée peut-elle prétendre à droits acquis, alors qu'elle n'a de permis valide entre les mains? 

[25]        Plus récemment, dans l’arrêt Lessard c. Boissonneault, notre Cour a examiné les circonstances particulières du dossier et décidé que le défaut d'obtention du permis ne constituait pas une illégalité susceptible d'empêcher l'intimé de prétendre à des droits acquis :  

[5] Pour les motifs énoncés ci-après, la Cour est d’avis que, dans les circonstances de l’espèce, le défaut d’obtention du permis exigé par la réglementation de 1976 en vigueur en 1984 ou 1985 ne constitue pas une illégalité susceptible d’empêcher l’intimé de prétendre à des droits acquis au regard de la norme d’implantation actuellement en vigueur : 

-       en 1984 ou 1985, l’installation d’un quai par l’intimé était expressément autorisée et le règlement en vigueur ne prévoyait aucune norme d’implantation de telle sorte que cette installation était conforme. La seule illégalité était le défaut d’obtenir le permis exigé. Eut-il été demandé, que la municipalité n’aurait pu en refuser la délivrance;  

-       l’exigence d’un permis de construction préalable à l’installation d’un quai est disparue lors de l’adoption d’un nouveau règlement de zonage en 1990;  

-       la preuve retenue par le juge de première instance démontre que « s’il est vrai que le défendeur n’a jamais demandé de permis avant d’installer son quai pour la première fois en 1984 ou 1985, il en va de même de tous les résidents de ce secteur du Lac St-Joseph, y compris le demandeur, l’intervenant et leur auteur »;   

-       même aujourd’hui, tel que l’a également déterminé le juge de première instance, la municipalité ne cherche pas davantage à appliquer son nouveau règlement de zonage dans ce secteur du lac « … en raison de l’ancienneté des constructions existantes et de l’impossibilité de déterminer dans les faits qui a des droits acquis et qui n’en a pas ».  

[6] Il n’est pas inutile d’ajouter que, dès 1960, la Cour d’appel de l’Ontario a décidé qu’exiger la démolition d’un bâtiment conforme à la réglementation ou en empêcher l’usage légal pour le seul motif du défaut d’obtenir le permis requis serait hors de proportion avec l’infraction :   

The Court could readily understand that there were no such cases reported because it appeared plain that an order of the Court to destroy structures which might conform in every respect to building specifications applicable merely because of the failure to obtain a building permit and whether that failure was irrelevant or otherwise would be wholly unreasonable and unjustifiable. As a matter of discretion, therefore, the Court declined to grant the mandatory injunction as sought by the municipality by way of cross-appeal. 

[26]        Depuis 2002, la jurisprudence de notre Cour selon laquelle le défaut d'obtenir un permis de construire ou un permis d'occupation requis par un règlement municipal n'empêchera pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis lorsque l'implantation de la construction ou de l'usage est conforme à la réglementation au moment de son introduction.

Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/Zmf5YO

Référence neutre: [2013] ABD 140

Autres décisions citées dans le présent billet:

1. Frelighsburg c. Entreprises Sibeca inc., 2002 CanLII 41283 (C.A.), confirmé par [2004] 3 R.C.S 304.
2. Lessard c. Boissonneault, 2010 QCCA 1127.