Une municipalité ne peut disposer d’un immeuble affecté à l'utilité publique sans avoir préalablement retiré son affectation

par Samuel Grondin
Étudiant en droit, Université de Sherbrooke

En droit municipal, le principe de la dualité domaniale prend tout son importance lorsqu’il est nécessaire de caractériser un bien à aliéner. Appartient-il au domaine public ou au domaine privé ? Le jugement Association des locataires du Village olympique inc. (ALVO) c. Montréal (Ville de) (2012 QCCS 3864) porte sur ce sujet en expliquant non seulement la différence entre les notions d’affection à des fins publiques et le zonage, mais également les conséquences juridiques de la qualification d’un bien du domaine public ou privé en vertu de l’article 916 CcQ.

 

Dans cette affaire, la partie demanderesse s’oppose à la réalisation d’un projet de construction domiciliaire en se basant sur plusieurs résolutions et règlements adoptés par la municipalité en question. Selon son interprétation des documents de la municipalité, la qualification les conduit à la conclusion que le conseil aurait voulu ériger un parc public sur le territoire sujet à la discorde.

 

L’Honorable juge Sansfaçon de la Cour supérieure rejette l’interprétation de la partie demanderesse à l’effet que que le conseil aurait par ses résolutions et règlements, voulu mettre en place un véritable zonage sui generis et rappelle notamment la distinction fondamentale qui existe en droit québécois entre le zonage et l’affectation d’un terrain en vertu de la dualité domaniale.

[88] Le zonage a comme finalité le contrôle des activités sur le territoire municipal. Ce contrôle s’exerce par l’adoption de règlements qui divisent le territoire en zones et qui prévoient, pour chacune de ces zones, les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, ainsi que les paramètres à l’intérieur desquels les usages pourront être exercés. 

[…] 

5.1.2 La dualité domaniale  

[95] Bien que la notion d’affectation à des fins publiques ne soit pas étrangère à l’usage au sens large du mot, elle est distincte du zonage qui, lui, a pour finalité d’autoriser ou de prohiber un usage sur un terrain. Par conséquent, le terrain qu’une ville affectera comme parc ne pourra être utilisé comme tel que si par ailleurs sa règlementation de zonage autorise cet usage dans la zone où le terrain est situé. 

[96] La distinction entre zonage et affectation devient limpide lorsque les conséquences juridiques de cette dernière notion sont comprises.  

[97] Il est de longue date reconnu qu’alors que les biens qui appartiennent à l’État font tous partie du domaine public, les biens qui appartiennent à une municipalité se subdivisent en biens du domaine public et en biens du domaine privé. C’est ce qu’on appelle la dualité domaniale des municipalités.     

[98] Les biens qui appartiennent à une municipalité et qui sont affectés à l’utilité publique feront partie du domaine public de la municipalité. Ceux qui lui appartiennent mais qui ne sont pas affectés à l’utilité publique seront considérés comme faisant partie du domaine privé de la municipalité. 

[…] 

[101] Par opposition, les biens de la municipalité qui ne seront généralement pas accessibles au public ou qui ne leur seront pas d’une utilité immédiate seront réputés faire partie du domaine privé de la municipalité. 

[102] Tout comme le font les professeurs Lamontagne et Lafond, Me André Lemay explique que la distinction entre les domaines public et privé municipaux est pertinente en raison des effets juridiques différents qui régissent l’un et l’autre : alors que les biens du domaine privé de la municipalité sont traités de la même façon que s’ils étaient possédés par toute autre personne, les biens du domaine public ne peuvent, entre autres, être aliénés, saisis, ou faire l’objet d’hypothèques ou de priorités ni être acquis par un tiers par voie de prescription acquisitive. 

[103] Les auteurs Hétu, Duplessis et Pakenham rappellent que l'article 916 C.c.Q. prohibe l'aliénation des biens du domaine public tant qu'ils sont affectés à l'utilité publique: […] 

[…] 

[104] La dualité domaniale est depuis fort longtemps consacrée par notre droit et ne fait pas l’objet de contestations. Les seuls litiges recensés qui la concernent ne portent que sur la qualification de biens particuliers, reconnaissant l’existence même de cette dualité et de ses effets juridiques. 

[…] 

[110] Cela étant, une municipalité qui aura affecté un de ses immeubles comme rue ou parc ne pourra pas en disposer, c’est-à-dire en transférer la propriété en le vendant ou de toute autre façon, sans d’abord avoir retiré l’affectation qui le grève.

Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/P8j7Vy

 

Référence neutre: [2012] ABD 297